Debilidad, inconsistencia y burocracia: las características de las reformas en materia de infancia en Chile

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El caso de la asesinato de Lissette Villa (11 abriles) trajo consigo un vendaval de informaciones que terminaron en una sola conclusión: la responsabilidad del Estado en la pérdida de miles de vidas de menores al interior del Sename.

El noticia de la Policía de Investigaciones, respecto a la asesinato de Lissette en el Centro Cread Galvarino, establece que su estado era una “obús de tiempo que explotó a raíz del mal manejo de su crisis final” por parte de dos funcionarias del servicio, los que no cumplieron los protocolos mínimos. La misma granada de tiempo que ha explotado una y otra vez al interior del Servicio, pero que no ha acabado aventajar la razonamiento de la discusión política y transformarse en una nueva política social que tenga como centro el resguardo de los niños y las niñas.

Las evidencias saltan a la panorama al revisar los resultados preliminares del proceso de observación que desarrolló el Instituto Doméstico de Derechos Humanos (INDH), que consignó que casi el 50% de niños y niñas entrevistados denunciaron acontecer sufrido algún tipo de infracción, detectándose 213 casos críticos. Estos nuevos referencias se suman a los más de 1.300  casos de menores fallecidos en dependencias del Sename en la última decenio.

La brutalidad de estas cifras llevó a cascar una segunda comisión investigadora en la Cámara de Diputados, que terminó en un tira y afloja entre el Gobierno y parte de los parlamentarios, centrando el debate en la atribución de responsabilidades políticas de la ex ministra Javiera Blanco y ex directores del servicio, lo que –según los especialistas del Observatorio de la Infancia– dejó a un flanco, y fuera del foco sabido, un problema más profundo: la incapacidad del Estado chileno para dotar a las políticas de infancia de un sistema robusto y esforzado que tenga como principal objetivo la defensa y resguardo de los derechos de los niños y la desinstitucionalización de los menores en peligro y aquellos que han violado la ley.

La deuda histórica del Estado

La crisis al interior del Sename cuenta con distintos orígenes. De acuerdo a especialistas en el ámbito, una de las principales razones tiene que ver con el ejemplo impuesto a partir de la reglamento de 1967, que establece a los menores como “objeto de resguardo”, examen distante a la determinada por la Convención de los Derechos del Inmaduro, que los define como sujetos de derecho. Sin esta prioritaria definición es inverosímil que se establezca una política pública distinta a la que ha llevado al Estado de Pimiento a cometer una serie de irregularidades en el resguardo de los menores.

Daniela Díaz, directora ejecutiva de Fundación Pléyades y miembro del Observatorio Comienzo y Adolescencia, acusa que “Chile no ha actualizado su legislación ni sus instituciones a los acuerdos internacionales. Se firmó la Convención de los Derechos del Niño hace 27 años, pero eso no se ha traducido en leyes o instituciones que garanticen los derechos del niño”, lo que significa dicha firma es solo letrilla muerta en la reglamento chilena. Esto es respaldado por Dimas Santibáñez, coordinador del Licenciado de Principio y Políticas Públicas y normativo de la Talento de Ciencias Sociales de la Universidad de Pimiento, quien señala que “la clase política de la época simplemente no leyó la convención, no la entendió y, por lo tanto, solo ratificó para estar a la moda, sin tomar en serio una serie de desafíos que la convención instalaba”.

Esta desidia de aggiornamento del muestra rector de la política de infancia en nuestro país sería el resultado de un problema mucho más estructural, que afecta directamente a otras aristas, como, por ejemplo, la sanidad y la educación, al tiempo que se condice con el maniquí de Estado subsidiario que se impuso durante la dictadura y se profundizó tras el retorno de la democracia. Una política cuyo objetivo, según establece Óscar Dávila en su texto Estado y políticas sociales. Del Estado protector al Estado subsidiario, “en el periodo de la Concertación, buscó disminuir y erradicar la pobreza, pero no así la desigualdad”. De esta forma, a pesar de que hubo una centralidad en el desarrollo de políticas enfocadas en los más vulnerables, se mantuvo “el vehemencia y motor de la política social” en el paradigma del “crecimiento crematístico y la mantención de ciertos equilibrios en los indicadores macroeconómicos”, lo que traería consigo la implantación de un maniquí de filial y financiamiento que no logra afianzar otros principios básicos para los niños que dependen directamente del Estado, como la sanidad y la educación, como se señala desde el Observatorio de la Principio y la Adolescencia.

El maniquí de agencia y financiamiento de los servicios, que hasta esta plazo depende del Servicio de Honestidad, pero podría advenir a reconocer del Tarea de Ampliación Social, funciona licitando programas a los colabores, a través de la Ley de Subvención. “El Estado les paga a los organismos colaboradores por niño atendido y cada dos o tres años los programas se licitan. Eso trae inestabilidad laboral”, indica Daniela Díaz. Un sistema de financiamiento que, desde el sector de los trabajadores y funcionarios del Sename, reconocen como “perverso, basado en las lógicas mercantiles y propio de un Estado privatizado”.

Agregan que es un sistema que no prioriza a los menores y que abre espacio para hacer de la protección de los niños “un negocio lucrativo”, el que ha estado sustentado durante décadas por redes clientelares al interior del servicio, principalmente desde la Democracia Cristiana”, un hecho que ha sido denunciado en distintas ocasiones por el diputado y ex democratacristiano, René Saffirio, quien declaró que “el Sename es una parcela que ha sido entregada a la DC y el trabajo se ha hecho mal” y apuntó directamente a la ex directora del organismo, Marcela Labraña (militante de la compañía).

A la forma de oficina y financiamiento del Sename, se le suma su dependencia del Empleo de Probidad, lo que se condice con una inspección más primitiva del explicación de una política social, en donde la seguridad del vulnerado era cuestión de la policía, que resguarda la seguridad social desde un punto de horizonte punitivo, según señala Rolando Franco en su texto Los paradigmas de la política social en América Latina. En esta misma ruta, la diputada independiente, Karla Rubilar, miembro de la Comisión de Clan de la Cámara, explica que un punto preocupante es que Pimiento –sobre la almohadilla de su estatuto– prioriza ver a los menores como infractores de ley, antaño de considerarlos como sujetos de derechos, lo que quedaría demostrado en que existe una ley distinto para la responsabilidad penal de menores, cuando pudieron establecer una política responsable para los niños en caudillo.

En opinión de Dimas Santibáñez, otro punto relevante en cuanto a la delegación es que, adicionalmente de que “la crisis del Sename viene a hacer visible un Estado ausente en política de niñez”, deja en evidencia a “un Estado muy centralista, que ha desarrollado pocas capacidades de descentralización y, cuando lo ha realizado, ha dispuesto pocos recursos, por lo tanto, los proyectos han fracasado”, puntualiza. A esto se le debe sumar el hecho de que cada servicio desarrolla equipos propios y con conducta parcelada, “por lo tanto, no existe una articulación entre diversas instituciones, proyectos y programas”, asegura Santibáñez.

Para la doble de Fundación Pleyades, las responsabilidades del Estado de Pimiento por la crisis del Sename constituyen una “deuda histórica, que trasciende a los gobiernos de turno”. Añade que los casos de dicho servicio han surgido a la luz en reiteradas ocasiones y no se han efectuado grandes transformaciones- “Si los cambios propuestos no se aprueban en este Gobierno, quiere decir que no hemos aprendido nada”, plantea.

Por su parte, la diputada Rubilar sostiene que “este es absolutamente un tema de Estado, independientemente de los gobiernos de turno que no han sido capaces –ni el poder Ejecutivo ni el Legislativo ni el Judicial– de tocar esta temática como corresponde y solo ratificamos la Convención de los Derechos del Niño sin hacer ni un mayor esfuerzo de adecuarnos a los estándares que se exigen en la convención”.

Fuero sin dientes y en la medida de lo posible

Uno de los principales objetivos de las propuestas de infancia del segundo mandato de la Presidenta Michelle Bachelet, residían en blindar y robustecer un sistema que a todas luces “hacía agua” y vulnera sistemáticamente los derechos de los niños en nuestro país. Con este objetivo se definió cambiar el sistema de sucursal desde el Ocupación de Honestidad alrededor de el Empleo de Incremento Social. Para ello se incluyó un esquema de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez”, que englobara una serie de iniciativas que dieran sustento a la firme de la Convención sobre los Derechos del Chico, que fue en el año 1990 y aún no habían sido asumidas por el Estado chileno.

Una serie de proyectos que en sagacidad de los parlamentarios y especialistas son “más titulares que reales convicciones de tener soluciones definitivas”, siguiendo la razonamiento de 27 abriles de gobiernos de distintos colores políticos, proyectos capturados por la deducción de “la medida de lo posible” y que no atacan problemas sustanciales como el de suministrar la método de financiamiento de los servicios de menores a través de la ofrecimiento y la demanda, propia de la caudal de mercado, más que un sistema de protección de derechos.

La columna vertebral de este proceso de reformas es el esquema de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez” que fue ingresado por el Ejecutor a finales de septiembre de 2015 y tras ser consentido por la Cámara fue despachado a la Comisión de Infancia del Senado, en donde debe iniciar su segundo trámite constitucional. La iniciativa búsqueda originar un situación integral para la protección y seguro de los derechos de los niños, más allá de los que están en un estado de vulnerabilidad. Estará “integrado por el conjunto de políticas, instituciones y normas destinadas a respetar, promover y proteger el desarrollo físico, mental, espiritual, moral, cultural y social de los niños”, según destaca el Gobierno.

Proyectos que aún no logran ver la luz y han tardado abriles en ser tramitados y en los que “no basta con que tengan suma urgencia, ese nunca ha sido el problema, sino que los proyectos tienen muchas falencias y no cumplen los estándares respecto a una materia que viene tardía y por lo tanto deberíamos hacer una ley robusta y completa”.

La columna vertebral de este proceso de reformas es el plan de “Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez” que fue ingresado por el Ejecutor a finales de septiembre de 2015 y tras ser apto por la Cámara fue despachado a la Comisión de Infancia del Senado, en donde debe iniciar su segundo trámite constitucional. La iniciativa exploración ocasionar un situación integral para la protección y aval de los derechos de los niños, más allá de los que están en un estado de vulnerabilidad. Estará “integrado por el conjunto de políticas, instituciones y normas destinadas a respetar, promover y proteger el desarrollo físico, mental, espiritual, moral, cultural y social de los niños”, según destaca el Gobierno.

Encima integra a una serie de instituciones y poderes del Estado, que debiesen comportarse por medio de la corresponsabilidad, entre ellos,  los tribunales de razón, el Congreso Doméstico, los órganos de la Delegación del Estado, el Defensor de los Derechos de la Principio y las instituciones “que deban ejecutar acciones de protección, promoción, prevención, restitución o reparación para el acceso, ejercicio y goce efectivo de los derechos del niño”, agregan.

A pesar de que contó con suma emergencia para su tramitación en la Comisión de Grupo y Adulto Longevo de la Cámara, su tramitación “no fue fácil”, aseguran desde el Congreso. Principalmente por una pasión estructural del plan que no logra dar el orondo con la institucionalidad que exige la Convención Internacional de los Derechos del Caprichoso. Es así, como cerca de 500 indicaciones fueron ingresadas por los miembros de la comisión, en las 44 sesiones que tuvo el plan en la Comisión.

Uno de los principales problemas residió en los títulos III y IV del esquema, los que según un noticia de la Corte Suprema, “no cumplían con el orden necesario para el resguardo administrativo de los procesos judiciales”, recalca la diputada independiente, Karla Rubilar, quien agrega que “no era correcto seguir legislando y terminamos mandando al Senado un proyecto que en los títulos I y II era bastante bueno, pero con ausencia de cosas sustanciales, como se va generar este cambio”, agrega la miembro de la Comisión de Clan. Según la diputada en el caso del plan de Ley de Garantías, el Ejecutor no cumplió con los estándares y recomendaciones de la Cepal, ni siquiera con los entregados por “el INDH, que está encima comentando todos los ítems que las leyes tiene que tener”.

Desde el mundo de los especialistas establecen este plan como insuficiente, aseguran que “tiene una serie de condicionantes que en estricto rigor puede constituirse en una ley que solo junta una serie de intenciones políticas, pero que no le da herramientas reales al Estado para garantizar, promover y proteger los derechos del niño”, indica Dimas Santibáñez, coordinador del Graduado de Principio y Políticas Públicas y purista Seminario de Cs. Sociales de la Universidad de Pimiento.

Para, Daniela Díaz, directora ejecutiva Fundación Pléyades y miembro del Observatorio Albor Adolescencia, uno de los principales problemas de este esquema reside en la marcha del establecimiento y fortalecimiento de organismo territoriales que velen por el resguardo y la señal de los derechos de los niños y niñas. Un punto que a su entendimiento, es relevante a la hora de hacerle frente a un sistema en el que el Estado le paga a un privado por prestar un servicio fundamental, que adicionalmente, está financiado en saco al sistema de ofrecimiento y demanda, por lo tanto el Estado le paga al privado por nene en el Servicio.  “Es un modelo que está en tensión con la garantía de los derechos (…) Si el Estado no está en el territorio difícilmente vamos a proteger sus derechos”, señala.

Díaz recalca que actualmente hay 102 comunas del país sin presencia de programas de protección a menores en sus comarca, “son precisamente las comunas más aisladas, con niños en condición más vulnerable, pero claro, tienen menos proporción de niños, por lo tanto es más caro tener un sistema de protección a menores allí, bajo la lógica del subsidio al niño atendido”. Es por esta razón, que encima de avanzar con destino a un proceso de territorialización, se debiese apuntar a un programa de financiamiento de esquema a nivel basal.

División del Sename

Una idea que lleva abriles tramitándose en el Congreso y que ha pasado a través de distintos proyectos es la división del Sename en dos organismos distintos, uno para los niños en situación de vulnerabilidad en el hogar y otro para los menores infractores de ley. De esta forma, según la desafío del Ejecutor, se establecería el “Servicio de Protección Especializado”, que tiene por objetivo mejorar la institucionalidad encargada de la protección especializada de derechos del irreflexivo, centrado en los menores que hayan vivido situaciones vinculadas a la violencia. Fue ingresado el 4 de abril de este año, a la Comisión de Constitución, Constitución y Honestidad de la Cámara de Diputados y dependerá del Servicio de Crecimiento Social.

Al mismo tiempo fue ingresado a la Comisión de Constitución, Fuero, Ecuanimidad y Reglamento Interno del Senado, el esquema que crea el Servicio Doméstico de Reinserción Social Alegre, ingresó a la Comisión de Constitución, Código y Probidad del Senado. Este servicio es definido como “público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, bajo la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos”. Su principal objetivo será mandar y ejecutar las medidas y sanciones contempladas por la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, “mediante el desarrollo de programas que contribuyan a la modificación de la conducta delictiva y la integración social de los jóvenes sujetos de su atención y la implementación de políticas de carácter intersectorial en la materia”, según detalla el Consejo de la Infancia.

Una política que es reconocida por todos los sectores como un avance, y que provenía de gobiernos anteriores, como el de Sebastián Piñera, quien ingresó un esquema de ley en dicha rasgo y que estuvo más de un año en tramitación. Para muchos es resultado de “una reacción a lo que se está viviendo hoy día, tras la crisis del Sename”, asegura Dimas Santibáñez. Un programa que vendría a resolver la problemática de tener una Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, antaño de que se aprobara la Ley de Garantías, pero que no logra cimentar una razonamiento distinta en cuanto a la pena y reinserción de los menores que han cometido delitos.

Desde el interior del Sename temen que la división del servicio pueda traer anciano inestabilidad gremial para los funcionarios, adicionalmente de que no hay claridad de cómo se llevará el proceso de cambio alrededor de entreambos nuevos servicios, lo que podría desplegar un “nuevo nicho de negocio con los menores, como ocurre ya al interior del Sename. Es importante cuidar que esto no sea una oportunidad para nuevas formas de seguir lucrando con los niños vulnerables”, agregan cercanos a la dirección del Sename.

Defensores y subsecretaría: más burocracia, menos atribuciones

Próximo con estas medidas del Ejecutor, surge el plan de la “Subsecretaría de la comienzo”, que hoy se encuentra en segundo trámite constitucional, que fue ingresada a finales de septiembre de 2015 al Senado y aún se encuentra en primer trámite constitucional. Tiene como objetivo, “la modernización de la institucionalidad de protección de menores” y coordinar en función al Empleo de Avance Social “los servicios públicos encargados del planteamiento e implementación de las políticas públicas dirigidas a la protección y garantía, integral y efectiva, de los derechos de los niños”. Entre sus principales funciones está  constituirse “como Secretaría Técnica del nuevo “Comité Interministerial de Desarrollo Social de la Niñez”; coordinar el Subsistema “Chile Crece Contigo” y colaborar en la implementación de instrumentos de medición y seguimiento de las condiciones de vida de los niños y niñas”, según detalla en el Senado.

Una de las principales críticas a este esquema es que sería un organismo sin dientes e insuficiente en su tarea de coordinación institucional. Según el coordinador del Experto de Inicio y Políticas Públicas de la Universidad de Pimiento, “es un cambio institucional que no implica necesariamente un órgano que esté articulando y coordinando las políticas de la infancia”. La diputada Karla Rubilar destaca que “es una subsecretaría que no cumple con los principios que se recomiendan por la misma Unicef. No tiene despliegue territorial, no tiene todos los indicadores de gestión y control que debiera tener, la especialización, la mejora continua de los organismos, el cómo se articula realmente la alianza público-privada y la presencia a nivel nacional de los servicios, no están regulados en este proyecto”, encima, según la parlamentaria, “ni siquiera sigue las indicaciones de los informes del INDH”.

Por posterior, uno de los proyectos que ha sido establecido como “clave” en la pila de iniciativas respecto a la infancia es el de la “Defensoría de la Niñez”, un esquema que tiene la intención de cumplir con una de las recomendaciones que el Comité de los derechos del inmaduro ha realizado a Pimiento. Según el Consejo de la Infancia “se trata de una institución autónoma, que no recibirá instrucciones de ninguna autoridad y ejercerá sus funciones y atribuciones con independencia,  aunque deberá coordinarse con los demás órganos del Estado vinculados a la promoción y protección de los derechos humanos”. Contará con un Defensor de la Inicio, que será su director y representante constitucional, estará cinco abriles en su cargo y no podrá ser nuevamente designado. “Será nombrado por el Senado, a partir de una Propuesta del Presidente de la República, de acuerdo a una lista (quina) elaborada por el Consejo del  INDH” y sólo puede ser removido por la Corte Suprema.

Uno de los principales nudos que contiene a un “abogado de la niñez”, que le de representación sumarial a los niños frente a vulneraciones en sus derechos. Por lo tanto, el defensor no “intervendrá en calidad de parte o perito en procedimientos judiciales o administrativos”, sólo podrá deducir querellas en casos que produzcan “alarma pública y exijan pronta solución por su gravedad y relevancia para los derechos de la niñez” y siempre que se trate de determinados delitos. Al igual que la subsecretaría, una política “sin dientes” que difícilmente puede convertirse en un defensor activo, “más allá del papel”, aseguran en los pasillos del Congreso. Para la diputada Rubilar “sería mejor poner una relatoría en el Instituto de Derechos Humanos, que sería más fácil para tener cobertura nacional pronto y tener muchos más resultados de esta defensa”, teniendo en cuenta el trabajo que ha realizado este instituto respecto a la denuncia y seguimiento de casos en los últimos abriles.

Sarta que sigue Dimas Santibáñez, ya que según el experto el Defensor “es más de lo mismo, la ley no le incorpora capacidad para poder incluir una defensa real de los derechos del niño, no le da autoridad jurídica en ese sentido”. Por otra parte, para la directora ejecutiva Fundación Pléyades, el principal desafío que enfrenta este plan “es que tiene que tener la capacidad técnica para hacer seguimiento del ejercicio del derecho de los niños. Porque no sólo va a tener que atender vulneraciones específicas, sino que va a tener que tener la capacidad metodológica y técnica para ver de una forma transversal la situación de la infancia en Chile”.

Para la diputada Rubilar existe un nudo que es transversal a todos los proyectos de ley que han sido ingresados en los últimos gobierno, la incapacidad que tienen a la hora de cumplir con los estándares mínimos internacionales que se exigen para una política estructural de la albor, según la parlamentaria esto podría tener que ver con fortuna, y con que “los niños nunca son prioritarios a nivel de recursos”, a nivel transversal y para muchos países. “Para poder intervenir y tener una política real de la infancia se necesitan recursos, tener un sistema de protección robusto, que tome todas las acciones pertinentes”, razonamiento que no ha sido impulsada en esta acumulador de proyectos, pero siquiera en las anteriores administraciones del Estado. Dimas Santibáñez, reconoce que “en el mundo político hay poca comprensión de lo que implica asumir los criterios de la convención de los derechos del niño. Hay un nivel de ignorancia importante en la clase política en esta materia, y me da la impresión de que están empezando a aprender”.

Durante la sesión de la Cámara del jueves 13 de julio se aprobó un plan de acuerdo, propuesto por la denominada “bancada independiente”, que apunta directamente a identificar las responsabilidades políticas de todos los gobiernos, incluye la instauración de una comisión de “Verdad, Justicia y Reparación” para precisar, adicionalmente, si hay delitos de por medio y entregar la información al Sistema Jurídico. Asimismo incluye la posibilidad de que delante los resultados, el Presidente o Presidenta deba pedir perdón a las víctimas y sus familias.

El acuerdo autoimpone un plazo de un año para aprobar una memorándum que genere la Red de protección de la Infancia, esto, desde que se ingresen una cacharros de proyectos estructurales que apunten a cambiar de fondo el sistema de protección y defensa de los derechos de los menores. Finalmente, establece una serie de medidas urgentes en perspicacia al presupuesto de 2018, las que buscan mejorar la estructura de los centros, la lozanía, repertorio de los niños en peligro cardinal psiquiátrico y aquellos con enfermedades crónicas.

Esquema de acuerdo que es pasado como “un avance”, por distintos sectores, pero que aún debe ser ejecutado por un Congreso que adicionalmente debe terminar con una serie de agendas legislativas en materia de educación, por ejemplo y que adicionalmente, afrontará las elecciones parlamentarias de noviembre.