La tobillera electrónica: una medida tecnológica que cayó presa de los errores en la licitación

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El primer ministro de Conciencia de Sebastián Piñera, Felipe Bulnes, declaró –un día antiguamente del incendio de la calabozo de San Miguel que terminó con 81 presos muertos– que sus visitas constantes a las prisiones le habían “oprimido el corazón”. Convencido de la condición de un cambio drástico de la situación, contrató un diagnosis con la empresa norteamericana Altegrity Risk International, de propiedad de William Bratton, el reconocido ex dirigente de policía de Los Ángeles y de Nueva York  durante la época del corregidor Rudolph Giuliani, e impulsor del programa Tolerancia Cero.

Lo hizo sin subasta, mediante trato directo a un costo de  US$3,8 millones (Decreto N° 270 de 21 de abril de 2011 del Empleo de Neutralidad). La consultoría contemplaba una completa reingeniería del obsoleto sistema penitenciario chileno, e incluía diseñar y poner en marcha cuatro nuevos penales. Lo extremo no se pudo concretar porque el tarea fue incapaz de construir las cárceles en el plazo pactado, pero sí se concretó el Referencia Final que concluyó con un detallado y bisutero diagnosis de las fallas de Gendarmería y del despilfarro de bienes públicos en materia de cárceles.

En él se recomendó tomar medidas correctivas, so pena de encontrarse el país condenado a seguir reproduciendo un desembolso fiscal excesivo, con cárceles que no responden al perfil promedio de los reclusos; con escaso mantenimiento de la infraestructura; mal sistema de clasificación y segregación de presos; altos niveles de acumulación; casi nula rehabilitación; sistemas operativos y de estadísticas no estandarizados y formación inadecuada del personal de Gendarmería. Un buen programa de clasificación de reos, aseguró la consultora, arrojaría que la mayoría de los internos chilenos son de media y mengua peligrosidad y que requieren recintos de último costo.

De esta visión tomó impulso la idea de usar de guisa intensiva los mecanismos de “prisión digital” e introducir las tobilleras y brazaletes electrónicos en casos de restricciones de familiaridad donde ello fuera posible.

Pero tal cambio no es beocio, considerando el fondeadero moroso de un servicio utilizado para muchos fines por la política contingente, como es Gendarmería. El tema caldo acompañado, encima, por un intenso debate sobre qué es la “prisión electrónica” y sus riesgos, pues la aplicación de medios electrónicos para el control de personas con restricciones de exención, a través de dispositivos como muñequeras y tobilleras electrónicas monitoreadas desde un centro de control telemático, lesionan –según sus contradictores– otros derechos de los presos. Entre ellos, los referidos a la intimidad, el honor o la imagen de quienes los portan.

Los argumentos positivos, en cambio, señalan la eficiencia de los artefactos en la prevención y control de una serie amplia de delitos menores. Para los promotores, el remoto modelo de control que tienen las actuales cárceles sigue concibiendo a la prisión como un extensión y no como una condición de autodeterminación restringida. Y mientras todas las actividades humanas se han adaptado a las condiciones de la era digital, los sistemas penitenciarios siguen en el pasado.

Para Pimiento, con un exceso de presos, el tema es importante. Posteriormente de Estados Unidos, es el país de la OECD con más presos, entre  45.000 y 55.000 presos efectivos, según las circunstancias. La número exacta de Gendarmería, al 31 de octubre de 2016, era 44.309 reos, con un compra anual de mantención de $316 mil millones. En el año 2012, Sebastián Piñera aplicó un indulto universal que benefició a 6.616 reos y simplificó las excarcelaciones para 2.212 personas, disminuyendo de asalto en más de un 15% la población penal. Se piensa que la prisión electrónica ayudaría a una veterano racionalidad en las restricciones de decisión, con un significativo alivio de las arcas fiscales.

La oferta de tobilleras “a la chilena” el 2013

La presentación de la tobillera electrónica se concretó mediante la Resolución Exenta N° 1.766, de 2012. Las bases de subasta, que fueron elaboradas por el Empleo de Conciencia en consulta con Gendarmería, fueron aprobadas por la Contraloría Genérico recién en enero de 2013, siendo ministra Patricia Pérez Goldberg.

La implementación del sistema no fue del todo pulcra y estuvo rodeada de una serie de anomalías en la adjudicación de la concurso. A posteriori de un proceso muy irregular, se adjudicó a la empresa SecureAlert Inc., de propiedad de la norteamericana Track Group y que es la que presta hoy el servicio.

A la concurso se presentaron tres empresas: Seguridad y Telecomunicaciones S.A., TSCOM SpA, y la mencionada SecureAlert Inc. Las  dos primeras fueron descalificadas por razones técnicas por Gendarmería (Resolución Exenta N° 2.709, de  2013).  SecureAlert Inc. todavía se declaró inadmisible, pero por exceder  el financiamiento adecuado (Resolución Exenta N° 4.555, de mayo de 2013). Por lo tanto, se declaró desierta la concurso. Según la resolución de Gendarmería, la proposición económica de SecureAlert Inc. “no resultaba conveniente a los intereses de la institución, en los términos instituidos en el artículo 23 de las bases administrativas, es decir, por exceder el presupuesto disponible para la contratación de la prestación de que se trata”. De acuerdo a esto, Gendarmería dispuso la realización de una nueva oferta (Resolución Exenta N° 4.586, de 23 de mayo de 2013)

Pero pocos días posteriormente, con aniversario 5 de junio de 2013, la empresa SecureAlert Inc. impugnó delante el Tribunal de Contratación Pública la valor de Gendarmería, y solicitó que “se reevaluara su ofrecimiento económica, en consideración al interés manifiesto caudillo comprometido en ella” y  a que en el proceso de subasta se había omitido una remisión cierta de precio. El área Procesal del Tribunal de Compras solicitó al Tarea de Honradez que aclarara si la ofrecimiento era concordante a los posibles considerados por la autoridad para el referido concurso. Este respondió que “… los precios ofertados en promedio no superan los precios que se contemplaron en el informe financiero”. De esto se valió el Tribunal para ordenar atribuir la primera concurso a SecureAlert.  Es asegurar, el tarea le enmendó la plana a Gendarmería delante el Tribunal de Compras y esta se vio obligada a invalidar lo actuado y a entregar a la empresa SecureAlert Inc., a través de una nueva Resolución Exenta, la N° 9.536 de 15 de octubre de 2013.

Luego, se firmó el correspondiente entendimiento, por la atractiva suma de 35 mil millones de pesos y fracción, para un período de 41 meses, y que comprometía a entregar todos los soportes técnicos para poner en marcha el sistema (Resolución N° 2.445, de 15 de noviembre de 2013). El detalle de esta operación está contenido de guisa pormenorizada en el Crónica Final de Auditoría efectuado por la Contraloría Genérico de la República a Gendarmería y que lleva el N°481 de 28 de  septiembre de 2015.

Las fallas del sistema de control telemático

Los productos contratados tenían como propósito la instalación de un servicio de monitoreo telemático que permitiera supervisar por medios tecnológicos las penas sustitutivas de aislamiento parcial y de emancipación vigilada intensiva, contempladas en la Ley N° 20.603. Ello comprendía un software de monitoreo, provisión, instalación, reposición y retiro de dispositivos de monitoreo (entiéndase tobilleras o brazaletes), capacitación del personal, puesta en marcha y mantención  del Centro de Monitoreo y del Centro de Respaldo Regional de Monitoreo, y la autorización y mantención de los mismos, para lo cual se consideró un presupuesto hasta por la suma de $ 35.153.352.000, impuestos incluidos, con un plazo de vigencia de 41 meses. La operación ejercicio del mismo quedó en manos de Gendarmería, señala Andrés Briceño Sedano, director comercial de Track Group Pimiento, que reemplazó a SecureAlert Inc., “siendo de responsabilidad de la empresa solo proveer los medios técnicos”.

Los productos contratados tenían como propósito la instalación de un servicio de monitoreo telemático que permitiera supervisar por medios tecnológicos las penas sustitutivas de prisión parcial y de dispensa vigilada intensiva, contempladas en la Ley N° 20.603. Ello comprendía un software de monitoreo, provisión, instalación, reposición y retiro de dispositivos de monitoreo (entiéndase tobilleras o brazaletes), capacitación del personal, puesta en marcha y mantención  del Centro de Monitoreo y del Centro de Respaldo Regional de Monitoreo, y la autorización y mantención de los mismos, para lo cual se consideró un presupuesto hasta por la suma de $ 35.153.352.000, impuestos incluidos, con un plazo de vigencia de 41 meses. La operación ejercicio del mismo quedó en manos de Gendarmería, señala Andrés Briceño Sedano, administrador comercial de Track Group Pimiento, que reemplazó a SecureAlert Inc.

La implementación, entrega y autorización del sistema quedaron estructuradas en tres hitos de cumplimiento, a enterarse: “Actividades para la Puesta en Servicio”, “Marcha Blanca” y “Puesta en Operación”, con control de la contraparte técnica de Gendarmería, a través de la implementación del Centro de Monitoreo y con personal propio.

Al finalizar el período de prueba o “Marcha Blanca”, Gendarmería concluyó que el funcionamiento del sistema de monitoreo presentaba deficiencias que afectaban a la medida de vigilancia intensiva, pues la aplicación no aseguraba el seguimiento exacto del condenado, poco que en genérico no ocurría con la retiro parcial, generalmente un toril de forma continua y en el domicilio del inculpado. A raíz de esto, Gendarmería consideró que se daban los supuestos para un término anticipado de convenio e inició un procedimiento burócrata para llevarlo a extremidad. Pero luego, bajo el argumento del interés sabido comprometido, lo abandonó y acogió lo planteado por la empresa y cambió el entendimiento diferente, rebajando la carga de servicio en ese aspecto.

Todo indica que el error provino de las propias bases de oferta elaboradas por el Ocupación de Neutralidad, en cuanto a que había un desajuste entre la momento en que la ley contemplaba que se podía implementar el mecanismo de monitorea intensivo y lo que indicaban las bases, con lo cual el término anticipado del anuencia exponía a Gendarmería a perder un prudencia indemnizatorio.

De ahí que  Gendarmería de Pimiento procedió a disminuir las prestaciones del sistema de monitoreo, dejándolo solo para supervisar la pena sustitutiva de aislamiento parcial  (Resolución Exenta N° 2.019, de 12 de agosto de 2014)  modificando así el pacto celebrado con SecureAlert Pimiento SpA, el  2013 y usando una cláusula de confidencialidad para impedir que esto se conociera. Consultada la empresa sobre este aspecto señaló que “ella hizo la inversión para 10 mil presos y que tal cambio no le implicó ningún alivio en su carga de servicios, porque todo lo entregado, de acuerdo a las bases, es para 10 mil presos. A quien si se le alivió la carga es a la propia Gendarmería”, sostienen, aunque reconocen que es por un error del Servicio de Rectitud de la época. Encima, dicen en la empresa, “al momento no se ha llegado siquiera a una facturación del 40% del valor del contrato debido a los errores del Servicio o el Ministerio respecto de monitoreo intensivo” .

El Crónica Final de Auditoría 481 de 2015 de la CGR, contiene una larga registro de observaciones a la oferta, en el que se encuentra este, pero inexplicablemente sin inquirir en detalles, y  a la puesta en marcha de todo el proceso, las cuales no pudieron ser desvirtuadas por Gendarmería al momento de replicar los requerimientos del víscera contralor. Entre ellas, manuales de procedimiento sin sancionar, concentración de funciones en los encargados del proceso de las tobilleras, debilidades en la formulación de las bases de concurso y publicación de ellas fuera de plazo, procedimientos de cobro de multas a la empresa que no se ajustan a la norma, descuido de control al cumplimiento del entendimiento, carencia de acto chupatintas del acuerdo por cambio de razón social de la empresa contratista (de SecureAlert a Track Group Pimiento), entre muchas otras. La mayoría de reincorporación complejidad,(AC) según la nomenclatura usada por la CGR.

Para Track Group, dichas observaciones “son de carácter administrativo y están dirigidas a Gendarmería,  y por lo tanto,  no la empecen a ella, pues además en su oportunidad prestó asistencia técnica al  Servicio para que las desvirtuara debidamente y no es su responsabilidad si no lo hizo”.

La  nueva oferta

Según informes de la presente dirección de Gendarmería, hay cerca de 4 mil condenados monitoreados con tobilleras, pero se estima que su número debería ser superior a 6 mil o más. Entre las fallas técnicas denunciadas por la prensa, que le fueron consultadas, está que los servidores de respaldo no funcionan adecuadamente frente a un corte masivo del servicio eléctrico, que la ubicación de los individuos que portan el mecanismo se dificulta si este se desplaza y  queda con facilidad fuera de la cobertura de los prestadores telefónicos, los que tienen a menudo intermitencias severas y carecen de control focalizado de las autoridades de telecomunicaciones.  En Gendarmería señalan que este es un problema que no es enteramente atribuible a la empresa que provee los software o al propio centro de monitoreo  de Gendarmería que administra el sistema, sino que  depende en gran parte de la calidad de los prestadores telefónicos,  aunque según las bases de concurso, la responsabilidad la debe admitir la empresa.

Un documento interno de la subdirección de Sucursal y Finanzas de Gendarmería de mediados de 2016 constata que  el servicio carece de un protocolo de pruebas medianamente riguroso que evite este tipo de incidentes, y  de  “un servicio de soporte continuo de  24 horas, sino (tiene)  solo atención de horario normal”. El mismo documento señala que la posición GPS no se refleja en tiempo efectivo, que para los existencias del convenio es de un minuto del victimario respecto de su víctima cuando el acercamiento es más allá de la zona de restricción de 2 km. La posición se refleja correctamente cuando el victimario se mueve a menos de 5 km/h. Pero “cuando se desplaza a una anciano el sistema  no refleja la imagen y los desplazamientos reales”. Consultadas fuentes de la Subtel señalan que no existen protocolos especiales de control sobre este tipo de servicios.

La tendencia es al aumento del uso de estos implementos de prisión electrónica. Al respecto, la  Dirección Militar de Gendarmería asegura que “el nuevo proceso de licitación, que se encuentra en proceso de adjudicación, en sus Bases, eliminó cualquier posibilidad de que los errores y ambigüedades producidos en el Contrato que termina, vuelvan a producirse”.

Más aún, señalan, “hay que recordar que se hizo un sumario interno respecto de la primera licitación para determinar si había responsabilidad administrativa de los funcionarios que elaboraron las bases y en el contrato con la empresa SecureAlert SpA (Track Group Chile), y en general, sostienen, “hemos sido extremadamente atentos a seguir las indicaciones de la Fiscalía Nacional Económica respecto de las licitaciones: primero calificación técnica y, producida esta, determinación por mejor precio, eliminando cualquier sesgo de discrecionalidad, para no repetir los errores de la primera licitación”.

En días recientes, por unanimidad (26 votos a ayuda), el Senado aprobó y despachó a la Cámara el esquema que incorpora una medida cautelar distinto en confianza de las víctimas de violencia intrafamiliar y faculta al tribunal, en casos calificados, a controlar su cumplimiento por medio del  uso de algún un sistema de supervisión electrónica con monitoreo telemático (tobillera o pulsera electrónica), una aplicación para teléfono móvil de brote de pánico, plataforma web u otra tecnología análoga, que permita a la policía tomar otorgar auxilio inmediato a la víctima.

El perfil de la población a la cual se le ha instalado este dispositivo corresponde en el 89% de los casos (4.684) a varones y solo un 11% ( 606) a mujeres.  A diciembre de 2016  de los presos, 45 mil presos, casi un tercio (14.371) está en prisión preventiva mientras la fiscalía realiza investigaciones para explicar su futuro procesal. Lo de violencia intrafamiliar y los datos  la prisión preventiva conexo con la composición de los delitos, permiten prever un aumento en el uso del sistema: 22.081 hombres y mujeres están presos por delito de robo,  9971 por infracción a la ley de drogas, y solo 3.370 por homicidios, 3.129 por delitos sexuales y  3095 por infracción a la ley de control de armas.

El costo de la prisión electrónica es infinitamente más bajo que el de la calabozo existente. Un reo encarcelado cuesta más o menos de  600 mil pesos mensuales, mientras que uno en  autodeterminación restringida con una tobillera, aproximadamente de  $120.000, con la superioridad  que trabajar y reinsertase de mejor forma”, dicen en Gendarmería. Esta cuenta, poca gentío la hace.

*Santiago Escobar es abogado y habituado en temas de Seguridad y Defensa.

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